Behindertenrechtskonvention

Am 13. Dezember 2006 verabschiedete die UN-Generalversammlung in New York das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderungen (UN-BRK), welches von der Schweiz am 15. April 2014 ratifiziert wurde. Die Vertragsstaaten verpflichten sich, jegliche Art von Barrieren für Menschen mit Behinderungen abzubauen, sie vor Diskriminierungen zu schützen und ihre Inklusion sowie ihre Gleichstellung in der Gesellschaft zu fördern. Die Konvention übernimmt die Grundrechte der verschiedenen Menschenrechtsinstrumente und überträgt sie auf die besondere Situation behinderter Menschen, ohne aber Sonderrechte für diese zu schaffen. Die Konvention enthält mehrheitlich programmatische Bestimmungen, die sich in erster Linie an die Vertragsstaaten richten und Zielvorgaben für diese enthält, welche sie allmählich in ihren nationalen Gesetzgebungen und unter Einsatz der vorhandenen Mittel umsetzen müssen.

Inklusive Erwachsenenbildung und «angemessene Vorkehrungen»

Zu diesen Zielvorgaben gehört auch die Schaffung eines inklusiven Bildungssystems (Art. 24 Abs. 1 UN-BRK), welches sich nicht nur auf die Grundschulbildung erstreckt, sondern auch Hochschulbildung, Berufsausbildung und Erwachsenenbildung sowie lebenslanges Lernen miteinschliesst (Abs. 5). Der Auftrag an die Vertragsstaaten ist vage: Die Vertragsstaaten müssen zu diesem Zweck «angemessene Vorkehrungen» treffen, um den diskriminierungsfreien Zugang zu diesen Bildungsangeboten zu sicherzustellen. Unter «angemessenen Vorkehrungen» versteht man Änderungen oder Anpassungen, die in einem bestimmten Fall erforderlich sind, um zu gewährleisten, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit anderen alle Menschenrechte und Grundfreiheiten geniessen oder ausüben können (Art. 2 UN-BRK). Es handelt sich um individuelle Massnahmen, um den speziellen Bedürfnissen eines behinderten Lernenden gerecht zu werden, z.B. mit Hilfsmitteln oder einer Assistenzperson. Die Vorkehrungen sind angemessen, wenn sie notwendig und geeignet sind, dass eine Person mit Behinderung gleichberechtigt mit allen anderen Menschen ihr Recht auf Bildung geniessen und ausüben kann. Sobald eine Vorkehrung eine unverhältnismässige oder unbillige Belastung darstellt, gilt sie nicht mehr als angemessen (Art. 2 UN-BRK). Nur weil eine Massnahme einen Mehraufwand generiert, ist sie noch lange nicht unverhältnismässig oder unbillig. Es muss eine Einzelfallbeurteilung vorgenommen werden, wobei eine Kosten-Nutzen-Abwägung vorzunehmen ist.

Kostenübernahme für Weiterbildungen

Das Treffen angemessener Vorkehrungen generiert regelmässig Kosten, so z.B. die Kosten für die Anschaffung eines entsprechenden Hilfsmittels oder die Entlöhnung einer Assistenzperson. Es stellt sich die Frage, wer die Kosten, die durch das Treffen solcher «angemessener Vorkehrungen», die die gleichberechtigte Teilhabe mit nicht-behinderten Menschen am Bildungsangebot gewährleisten sollten, zu tragen hat. Gemäss Art. 24 Abs. 2 lit. a UN-BRK dürfen «Kinder mit Behinderungen nicht aufgrund von Behinderung vom unentgeltlichen und obligatorischen Grundschulunterricht oder vom Besuch weiterführender Schulen ausgeschlossen werden». Unbestritten ist, dass sich die Unentgeltlichkeit auf den Grundschulunterricht erstreckt. Die Kosten für das Treffen angemessener Vorkehrungen sind deshalb durch den Staat zu tragen (Committee on the Rights of Persons with Disabilities, General Comment No. 4, 2016, Rz. 23; de Beco Gauthier, The Right to Inclusive Education according to Article 24 of the UN-Convention on the Rights of Persons with Disabilities: Background, Requirements and (remaining) Questions, Netherlands Quarterly of Human Rights, Vol. 32/3, 263–287, 2014, S. 279).

Umstritten ist aber, ob dies auch für weiterführende Bildung gelten soll. Im Hinblick auf weiterführende Bildung sind die Vertragsstaaten angehalten, diesen Unterricht allmählich für jedermann unentgeltlich zu machen. Unentgeltlichkeit im Zusammenhang mit weiterführender Bildung bedeutet insofern, dass dem behinderten Lernenden keine Mehrkosten wegen seiner Behinderung entstehen dürfen: Wenn der Allgemeinheit kostenlose weiterführende Bildung zur Verfügung steht, muss der behinderte Lernende ebenfalls diskriminierungsfreien und kostenlosen Zugang dazu haben (General Comment, Rz. 23). Dies soll auch in Bezug auf die Erwachsenenbildung bzw. berufliche Weiterbildung u.ä. nicht anders sein: Um behinderungsbedingte Nachteile auszugleichen und eine möglichst weitgehende gesellschaftliche Chancengleichheit herzustellen muss regelmässig ein höherer Aufwand betrieben werden. Die volle und gleichberechtigte Teilhabe aller Menschen mit Behinderung ist erklärtes Ziel der UN-BRK (Art. 1 UN-BRK).

Beim Grundschulunterricht an öffentlichen Schulen tragen die Kantone und die Sozialversicherung diese zusätzlich anfallenden Kosten, wobei nicht immer ganz klar ist, wer welche Kosten zu tragen hat (mehr dazu Hardy Landolt, Kantonale Sozialleistungen mit Schadensausgleichsfunktion, HAVE 2017, S. 222 oder Derselbe, Kinderspitex – Sicht des Kantons, Pflegerecht 2015, S. 50). Die UN-BRK unterscheidet nicht zwischen öffentlichen und privaten Schulen, sondern bezieht sich auf das gesamte Bildungssystem einschliesslich der privaten Schulen. Der Zweck der Konvention würde in Staaten leerlaufen, in denen private Schulen einen bedeutenden Teil des schulischen Bildungsangebotes zur Verfügung stellen. Deshalb verpflichtet Art. 24 UN-BRK die Vertragsstaaten auch die Kostenübernahme für behinderungsbedingte Mehrkosten an privaten Schulen zu klären. Daraus kann geschlossen werden, dass auch berufliche Weiterbildungen generell unter die Zielvorgabe der Unentgeltlichkeit für behinderungsbedingte Mehrkosten fallen sollen.

Kostentragung durch die Invalidenversicherung

Wer kommt aber für behinderungsbedingte Mehrkosten im Bereich der Erwachsenenbildung und Weiterbildungen auf? Insbesondere bei internen Weiterbildungen in privaten Firmen? Gemäss Art. 16 Abs. 1 IVG übernimmt die Invalidenversicherung behinderungsbedingte Mehrkosten, die im Rahmen einer erstmaligen beruflichen Ausbildung entstehen. Gemäss Abs. 2 lit. c sind der erstmaligen beruflichen Ausbildung die berufliche Weiterbildung im bisherigen oder einem anderen Berufsfeld gleichgestellt, sofern sie geeignet und angemessen ist und dadurch die Erwerbsfähigkeit voraussichtlich erhalten oder verbessern. Art. 8 Abs. 2^bis IVG folgend besteht der Anspruch auf Leistungen nach Art. 16 Abs. 2 lit. c IVG unabhängig davon, ob die Eingliederungsmassnahmen notwendig sind oder nicht, um die Erwerbsfähigkeit oder die Fähigkeit sich im Aufgabenbereich zu betätigen, zu erhalten oder zu verbessern. M.a.W. bedeutete dies, dass invaliditätsbedingten Mehrkosten einer beruflichen Weiterbildung somit auch dann durch die Invalidenversicherung zu übernehmen sind, «wenn die betroffene behinderte Person auch ohne diese Weiterbildung beruflich bereits genügend eingegliedert ist. Das bedeutet, dass versicherte Personen, die bereits zweckmässig eingegliedert sind und bei denen invaliditätsbedingt keine Notwendigkeit für die Durchführung von Eingliederungsmassnahmen besteht, in den Genuss der erweiterten Leistungen nach Artikel 16 Absatz 2 Buchstabe c kommen» (BBl 2001 3205, 3257). In diesem Rahmen werden also nur die behinderungs- bzw. invaliditätsbedingten Mehrkosten (z.B. Transporte oder Dolmetscherkosten), nicht jedoch die üblichen Kosten der Weiterbildung, die auch nicht behinderten Personen entstehen, übernommen. Dies steht im Einklang mit den Verpflichtungen der Vertragsstaaten der UN-BRK.

Eine Einschränkung erfährt die Kostenübernahme behinderungsbedingter Mehrkosten durch die Invalidenversicherung für berufliche Weiterbildungen: Die Weiterbildung muss gemäss Art. 16 Abs. 2 lit. c IVG geeignet und angemessen sein, die Erwerbsfähigkeit voraussichtlich zu erhalten oder zu verbessern. Im Rahmen der 4. IV-Revision wurde der Anspruch auf IV-Beiträge an die berufliche Weiterbildung vom Erfordernis der invaliditätsbedingten Notwendigkeit losgelöst. Es genügt, dass die Weiterbildung prognostisch gesehen «geeignet und angemessen» ist, den Eingliederungserfolg erwarten zu lassen (Meyer Ulrich/Reichmuth Marco, Bundesgesetz über die Invalidenversicherung, 3. Aufl., Zürich 2014, Art. 16 N 28). Der Eingliederungserfolg besteht in der voraussichtlichen Erhaltung oder Verbesserung der Erwerbsfähigkeit. Die Verbesserung musst nicht mehr «wesentlich» sein, wie dies früher der Fall war.

Grundsätzlich trägt also die Invalidenversicherung die behinderungsbedingten Mehrkosten für eine berufliche Weiterbildung, jedoch mit der Einschränkung, dass die Weiterbildung geeignet und angemessen sein muss, die Erwerbsfähigkeit voraussichtlich zu erhalten oder zu verbessern.

Gemäss Art. 24 Abs. 5 UN-BRK müssen Menschen mit Behinderungen ohne Diskriminierung und gleichberechtigt mit anderen (gemeint sind Nicht-Behinderte) Zugang zu weiterführender Bildung, auch zur beruflichen Weiterbildung, haben. Abgesehen von Massnahmen, die allgemein der Barrierefreiheit dienen, sieht die UN-BRK das Ergreifen individualisierter Massnahmen in Einzelfällen, sogenannte «angemessene Vorkehrungen» vor, also der Abbau individueller Barrieren. Diese Unterscheidung ist relevant, denn die Barrierefreiheit stellt eine (absolute) Pflicht dar und kann keiner Angemessenheits- oder Verhältnismässigkeitsprüfung unterzogen werden, die angemessen Vorkehrungen hingegen schon (Aichele Valentin, Barrieren im Einzelfall überwinden: Angemessene Vorkehrungen gesetzliche verankern, Deutsches Institut für Menschenrechte, Monitoring-Stelle zur UN-Behindertenrechtskonvention, Positionen Nr. 5, S. 2).

Als angemessen gelten die Vorkehrungen, wenn sie notwendig und geeignet sind, dass Menschen mit Behinderungen gleichberechtigt mit allen anderen das Recht auf Bildung geniessen und ausüben können. Nicht mehr verhältnismässig sind die Vorkehrungen dann, wenn sie eine unbillige Belastung darstellen. Es muss eine Abwägung sich entgegenstehender Interessen vorgenommen werden. Auch die Kosten für solche Vorkehrungen sind ein zu berücksichtigender Faktor, d.h. es ist eine Kosten-Nutzen-Abwägung vorzunehmen. Die angemessenen Vorkehrungen finden ihre Grenzen also in der Angemessenheit und der Verhältnismässigkeit.

Auch Eingliederungsmassnahmen nach Art. 16 IVG müssen dem Erfordernis der Angemessenheit gerecht werde: nämlich der sachlichen und der finanziellen Angemessenheit. Als sachlich angemessen gelten Eingliederungsmassnahmen, wenn sie prognostisch ein bestimmtes Mass an Eingliederungswirksamkeit aufweisen, wobei das erforderliche Mass je nach in Frage stehender Leistung unterschiedlich ist. Die finanzielle Angemessenheit erfüllt eine Eingliederungsmassnahme der Invalidenversicherung dann, wenn der zu erwartende Erfolg (Nutzen) in einem vernünftigen Verhältnis zu den Kosten der konkreten Eingliederungsmassnahme steht. Nur ein grobes Missverhältnis zwischen den Kosten der Eingliederungsmassnahme einerseits und dem damit verfolgten Eingliederungszweck andererseits vermag Unverhältnismässigkeit zu begründen. Aus finanziellen Gründen alleine scheitert der Eingliederungsanspruch somit nur, wenn ein krasses Missverhältnis zwischen den Kosten und dem voraussichtlichen Nutzen der Vorkehr besteht. Dabei ist nach der Rechtsprechung auf die konkreten Umstände des Einzelfalls abzustellen (zum Ganzen BGE 142 V 523 E. 5.2 ff.). Insofern steht die Einschränkung, die das IVG bei Übernahme behinderungsbedingter Mehrkosten im Zusammenhang mit beruflichen Weiterbildungen vorsieht, im Einklang mit Art. 24 Abs. 5 UN-BRK (vgl. dazu BGE 142 V 523 E. 4.1) bzw. erfüllt die entsprechende Zielvorgabe der Konvention.

Anwendungsbeispiel aus der Praxis

In der Praxis der IV-Stellen scheint dies aber noch nicht überall angekommen zu sein, wie die jüngst dazu publizierte Rechtsprechung zeigt: Die IV-Stelle Luzern wies das Gesuch eines hörgeschädigten Versicherten um Kostenübernahme für einen Gebärdensprachendolmetscher zum Zweck interner Schulung bei seinem Arbeitgeber ab. Dieser gelangte daraufhin ans Bundesgericht. In Urteil 8C_257/2020 vom 3. Juli 2020 kam das Bundesgericht zum Schluss, dass die Invalidenversicherung Aufwendungen im Umfang der Entschädigung für einen Gebärdensprachendolmetscher im Rahmen dieser betriebsinternen Weiterbildung für den hörgeschädigten Versicherten übernehmen muss. Die IV-Stelle, welche das Gesuch um Kostenübernahme ablehnte, argumentierte, dass die vom Betrieb angeordnete arbeitsplatzspezifische Instruktion eine arbeitsvertragliche Verpflichtung «on the job» darstelle, weshalb sie von vornherein nicht in den sachlichen Geltungsbereich von Art. 16 Abs. 2 lit. c IVG falle. Vielmehr seien arbeitsplatzbezogene Dienstleistungen nach Art. 21 IVG i.V.m. Art. 9 HVI bis zum vorgesehenen Maximalbetrag abzugelten. Das Bundesgericht verneinte aber die Anwendbarkeit der HVI im zu beurteilenden Fall. Das ergebe sich daraus, dass die Verwaltungsverordnung gestützt auf Art. 14 f. IVV erlassen worden sei, in welcher die Hilfsmittel im Sinne von Art. 21 IVG aufgelistet und deren Beschaffung und Vergütung geregelt werde. In Beachtung der Delegation gemäss den Art. 14 Abs. 2 und 14^bis IVV hat das EDI den Anspruch auf Vergütung von Dienstleistungen einzig bezogen auf die Hilfsmittelversorgung geregelt. Darum ging es im beurteilten Fall offensichtlich nicht, weshalb der Argumentation der IV-Stelle der Boden von vornherein entzogen war. Die Beschwerde wurde in allen Teilen abgewiesen.

Mit diesem Urteil setzt das Bundesgericht der restriktiven Praxis vieler IV-Stellen ein Ende und es ist ein wichtiger Schritt Richtung Gleichstellung behinderter Menschen in der beruflichen Weiterentwicklung.